Hướng tới một GX-ETS đóng góp hiệu quả vào quá trình phi cacbon hóa: Ba đề xuất
Teruyuki Ohno, Giám đốc điều hành, Viện Năng lượng tái tạo Nhật Bản
5 tháng 6 năm 2025
(Bản gốc tiếng Nhật được xuất bản vào ngày 13 tháng 5 năm 2025)
Quốc hội Nhật Bản hiện đang thảo luận về một dự luật sửa đổi Đạo luật thúc đẩy quá trình chuyển đổi suôn sẻ sang cơ cấu kinh tế phi cacbon hóa, hướng đến tăng trưởng (Đạo luật thúc đẩy GX). Trọng tâm của sửa đổi được đề xuất là GX-ETS, một hệ thống giao dịch phát thải có hiệu lực trên cơ sở tự nguyện vào năm tài chính 2023. Sáng kiến Khí hậu Nhật Bản (JCI) và các bên khác đã đề xuất bắt buộc phải tham gia GX-ETS và giảm phát thải để tăng hiệu quả của hệ thống. Sửa đổi được đề xuất giải quyết những lo ngại này và bao gồm một số cải tiến về mặt thể chế.
Việc giới thiệu hệ thống giao dịch khí thải (ETS) đã được nghiên cứu tại Nhật Bản trong một phần tư thế kỷ, kể từ khi Bộ Môi trường thành lập "Nhóm nghiên cứu về thiết kế hệ thống giao dịch khí thải" vào năm 2000. Trong khi đó, ở các quốc gia khác, Hệ thống giao dịch khí thải của EU (EU ETS) đã được thông qua vào năm 2005 với tư cách là hệ thống đầu tiên như vậy trên thế giới. Và tính đến tháng 1 năm 2025, tổng cộng có 38 hệ thống ETS đang hoạt động trên toàn thế giới, tại các tiểu bang Bắc Mỹ, Trung Quốc, Hàn Quốc và các quốc gia và khu vực khác (ngoài Châu Âu). Tại Nhật Bản, "Chương trình giới hạn và giao dịch Tokyo" do Chính quyền đô thị Tokyo (TMG) tạo ra với sửa đổi của một sắc lệnh vào năm 2008, đã hoạt động trong 15 năm kể từ khi có hiệu lực vào tháng 4 năm 2010.
Tác giả hiện tại chịu trách nhiệm giới thiệu chương trình của TMG và kể từ đó đã tham gia vào một số nhóm nghiên cứu quốc gia về ETS quốc gia. Dựa trên những kinh nghiệm và bài học từ Châu Âu, nơi ETS đã có hiệu lực trong một thời gian dài, tôi muốn đưa ra ba đề xuất để đảm bảo rằng GX-ETS được đề xuất thực sự góp phần vào việc giảm phát thải và mục tiêu phi cacbon hóa.
Đề xuất 1. Đặt giới hạn trên (mức trần) cho tổng hạn ngạch phát thải của các công ty tham gia phù hợp với mục tiêu giảm phát thải (Đóng góp do quốc gia tự quyết định: NDC) cho toàn bộ quốc gia.
Đề xuất 2. Dự luật hiện tại giới hạn việc phân bổ hạn ngạch phát thải thông qua đấu giá cho các nhà máy điện. Việc phân bổ hạn ngạch phát thải cho tất cả các công ty tham gia hệ thống sẽ được chuyển sang đấu giá theo từng giai đoạn. Ngoài ra, mốc thời gian cho quá trình chuyển đổi này nên được đẩy nhanh hơn so với mục tiêu hiện tại là năm 2033.
Đề xuất 3. Giới hạn trên của giá carbon nên được đặt ở mức đảm bảo hiệu quả của nó trong việc thúc đẩy giảm phát thải.
Lý tưởng nhất là các đề xuất này nên được đưa vào các sửa đổi của dự luật. Tuy nhiên, nhiều chi tiết của hệ thống GX-ETS dự kiến sẽ được xác định thông qua các hướng dẫn triển khai sẽ được xây dựng trong tương lai. Tôi hy vọng rằng các đề xuất này, bao gồm các ví dụ của Châu Âu được nêu dưới đây, sẽ đóng vai trò là tài liệu tham khảo có giá trị để tăng cường hiệu quả của hệ thống trong tương lai. (Xem thêm Gói thông tin “Tổng quan về giá carbon và các vấn đề liên quan đến Dự luật sửa đổi Đạo luật thúc đẩy GX.” *bằng tiếng Nhật)
Đề xuất 1. Đặt giới hạn trên (mức trần) cho tổng lượng phát thải của các công ty tham gia phù hợp với mục tiêu giảm phát thải (Đóng góp do quốc gia tự quyết định: NDC) cho toàn bộ quốc gia
Theo hệ thống giao dịch phát thải (sau đây gọi là ETS), giới hạn phát thải tối đa, được gọi là lượng phát thải, được thiết lập hàng năm (hoặc trong nhiều năm) cho các công ty hoặc cơ sở tuân theo hệ thống. Như sẽ được thảo luận trong phần sau, quá trình thiết lập các lượng phát thải này là rất quan trọng. Để ETS hoạt động hiệu quả như một cơ chế giảm phát thải, điều cần thiết là phải đặt ra mức trần nghiêm ngặt đối với tổng khối lượng lượng phát thải của tất cả các công ty tham gia. Sau đó, mức trần này sẽ được thắt chặt dần dần để phù hợp với các mục tiêu giảm phát thải chung của quốc gia (hoặc khu vực).
Khi mức trần được thắt chặt dần dần hoặc giảm, các hạn mức phát thải được phân bổ cho từng công ty sẽ giảm. Do đó, khi mỗi công ty giới hạn lượng khí thải của mình trong phạm vi cho phép, mục tiêu giảm phát thải chung của hệ thống có thể đạt được một cách đáng tin cậy. Đây là nguyên tắc cơ bản của ETS. Về vấn đề này, thuật ngữ "Hệ thống giao dịch phát thải" không truyền tải đầy đủ mục đích của hệ thống. Ở Hoa Kỳ và các quốc gia khác, hệ thống này thường được gọi là "hệ thống giới hạn và giao dịch", một thuật ngữ thể hiện rõ hơn mục tiêu của nó.
EU ETS, được đưa vào Châu Âu vào năm 2005, không đủ hiệu quả trong việc đạt được mục tiêu giảm phát thải cho đến khi mức trần được thắt chặt trong Giai đoạn 3 (2013 đến 2020) và Giai đoạn 4 (từ năm 2021 trở đi). Lý do chính cho điều này là các hạn mức phát thải quá hào phóng trong Giai đoạn 1 và 2 đã không tạo ra được động lực mạnh mẽ để giảm phát thải. Như Hình 1 cho thấy, trong Giai đoạn 1 và 2, tổng khối lượng phát thải các khoản trợ cấp, bao gồm cả các khoản tín dụng quốc tế được coi là trợ cấp, đã vượt quá lượng khí thải được tạo ra, như được chỉ ra bởi đường màu cam.
Hình 1 Xu hướng cung cầu trợ cấp phát thải cho các cơ sở cố định tuân theo EU-ETS (2005–2022)
Nguồn: Christian Nissen (Öko-Institut), Sabine Gores (Öko-Institut), Sienna Healy (Öko-Institut), Hauke Hermann (Öko-Institut) “Xu hướng và dự báo trong EU ETS vào năm 2023” (tháng 12 năm 2023) Hình 1-10.
Dự luật sửa đổi hiện đang được đệ trình lên Quốc hội bao gồm các điều khoản về việc phân bổ trợ cấp phát thải cho các công ty, nhưng không thiết lập cách xác định tổng số tiền cũng như không đưa ra mức trần.
Mặc dù dự luật sửa đổi lý tưởng nhất là nên được sửa đổi, nhưng lựa chọn tốt nhất tiếp theo sẽ là quy định rõ ràng trong các hướng dẫn thực hiện (Điều 32 của dự luật sửa đổi), nhằm xác định "các yêu cầu thiết yếu liên quan đến việc phân bổ hạn ngạch phát thải", rằng mức trần nên được thiết lập và tăng dần theo các mục tiêu giảm NDC. Nhân tiện, trong trường hợp của Tokyo ETS, mức trần không được xác định trong nội dung chính của sắc lệnh cho phép đưa hệ thống này vào áp dụng ("Sắc lệnh về Bảo vệ Môi trường để Đảm bảo Sức khỏe và An toàn cho Công dân của Khu vực đô thị Tokyo"), mà là trong "Hướng dẫn về các Biện pháp Đối phó với Hiện tượng Nóng lên Toàn cầu của Khu vực đô thị Tokyo" được thiết lập theo sắc lệnh. Mức trần đã được tăng dần theo từng giai đoạn lập kế hoạch cắt giảm năm năm.
Đề xuất 2. Dự luật hiện tại giới hạn việc phân bổ hạn ngạch phát thải cho các nhà máy điện. Việc phân bổ hạn ngạch phát thải cho tất cả các công ty tham gia hệ thống sẽ dần chuyển sang đấu giá theo từng giai đoạn. Ngoài ra, mốc thời gian cho quá trình chuyển đổi này nên được đẩy nhanh hơn so với mục tiêu hiện tại là năm 2033
Việc phân bổ hạn ngạch phát thải cho các công ty chịu ETS có thể được thực hiện theo ba cách: (1) áp dụng chế độ ưu đãi, trong đó hạn ngạch được phân bổ dựa trên lượng phát thải thực tế của công ty; (2) lập chuẩn, trong đó hạn ngạch được xác định dựa trên cường độ phát thải tiêu chuẩn của ngành mà công ty đang hoạt động; và (3) đấu giá, trong đó các công ty mua hạn ngạch mà họ cần thông qua cơ chế dựa trên thị trường. Trong cả (1) và (2), hạn ngạch thường được cung cấp miễn phí, trong khi ở (3) các công ty phải trả tiền cho chúng. Điều này đánh dấu sự khác biệt cơ bản giữa các cách tiếp cận.
Đấu giá (3) được coi là phương pháp công bằng nhất, vì nó đảm bảo rằng gánh nặng áp đặt lên các công ty phát thải tỷ lệ thuận với tác động môi trường của họ, được đo bằng lượng phát thải CO2. Tuy nhiên, rất khó để nhận được sự chấp thuận cho một hệ thống đột nhiên áp dụng phí đối với thứ trước đây miễn phí. Do đó, nhiều hệ thống ETS ban đầu đã áp dụng phân bổ miễn phí và chuyển dần sang phân bổ trả phí. Do đó, có thể hiểu được rằng khi GX-ETS được sửa đổi, có hiệu lực vào năm tài chính 2026, sẽ bắt đầu bằng việc phân bổ miễn phí, ngay cả theo phương pháp đánh giá chuẩn.
Vấn đề nằm ở chỗ dự luật sửa đổi nêu rõ (trong Điều 34) rằng các khoản trợ cấp phát thải cho các công ty không phải là nhà điều hành doanh nghiệp được chỉ định sẽ được phân bổ miễn phí. Hơn nữa, dự luật (Điều 2) định nghĩa "nhà điều hành doanh nghiệp được chỉ định" là các nhà sản xuất điện (theo định nghĩa của Đạo luật Kinh doanh Điện) tạo ra khối lượng phát thải lớn. Do đó, dự luật sửa đổi về cơ bản hạn chế việc phân bổ có trả tiền (đấu giá) cho các nhà sản xuất điện lớn, ngay cả trong dài hạn.
Theo EU ETS, bắt đầu từ Giai đoạn 3 vào năm 2013, tất cả các khoản trợ cấp phát thải cho lĩnh vực sản xuất điện đều được phân bổ thông qua đấu giá. Trong Giai đoạn 4, bắt đầu vào năm 2021, đấu giá cũng dần được mở rộng sang các lĩnh vực vận tải biển và công nghiệp. Tính đến năm 2023, khoảng 50% tổng số các khoản trợ cấp phát thải đã được đấu giá. Theo Ủy ban Châu Âu, dự kiến sẽ có tới 57% hạn ngạch chung được đấu giá trong Giai đoạn 4.
Trong báo cáo năm 2020 “Triển khai Hệ thống giao dịch phát thải hiệu quả”, Cơ quan Năng lượng Quốc tế (IEA) khẳng định rằng hạn ngạch phát thải nên được “giảm dần” từ phân bổ miễn phí sang phân bổ trả phí, trích dẫn ba lý do sau.
(1) Phân bổ trả phí có thể giúp điều chỉnh các biến dạng phân phối thị trường tiềm ẩn.
(2) Phân bổ trả phí có thể tạo ra và tái sử dụng doanh thu từ đấu giá.
(3) Phân bổ miễn phí có thể làm giảm hiệu quả giảm phát thải của các hệ thống giao dịch phát thải.
Liên quan đến lý do (2), EU ETS đã tạo ra 43,6 tỷ euro doanh thu từ các cuộc đấu giá vào năm 2023. (Con số này tương đương khoảng 7 nghìn tỷ yên với tỷ lệ 1 euro = 160 yên.) Trong EU, các khoản doanh thu từ đấu giá này được sử dụng để hỗ trợ các khoản đầu tư cần thiết nhằm khử cacbon cho ngành thép, chẳng hạn. Liên quan đến lý do (3), có thể thấy sự khác biệt về hiệu quả thông qua các ví dụ thực tế. Như Hình 2 cho thấy, việc giảm phát thải ở EU đã lớn hơn đáng kể trong lĩnh vực sản xuất điện,
đầu tiên áp dụng đấu giá, sau đó là các lĩnh vực khác (“đốt cháy” trong Hình gốc).
Hình 2 Xu hướng giảm phát thải theo EU ETS
Nguồn: Hội nghị bàn tròn châu Âu về biến đổi khí hậu và chuyển đổi bền vững “Báo cáo tình hình EU ETS năm 2024” (tháng 5 năm 2024)
Ngay cả trong các lĩnh vực truyền thống khó giảm thiểu như ngành thép và các ngành công nghiệp nặng và hóa chất khác, những tiến bộ công nghệ đang mở đường cho quá trình khử cacbon. Không có lý do chính đáng nào để hạn chế việc phân bổ các khoản trợ cấp phát thải được trả tiền chỉ dành cho ngành sản xuất điện. Các khoản trợ cấp trong ngành thép và các ngành khác nên dần dần chuyển sang đấu giá, với doanh thu thu được sẽ được sử dụng để hỗ trợ các nỗ lực khử cacbon trong các ngành đó.
Theo các kế hoạch hiện tại của chính phủ, các cuộc đấu giá phát thải trong ngành sản xuất điện dự kiến sẽ bắt đầu vào năm tài chính 2033 hoặc muộn hơn. Tuy nhiên, xét đến nhu cầu cấp thiết phải đạt được mức giảm phát thải đáng kể vào năm 2030 và 2035, mốc thời gian này không nên bị trì hoãn cho đến năm 2033, mà nên được đưa ra sớm hơn.
Đề xuất 3. Mức giá trần của giá carbon phải được đặt ở mức đảm bảo hiệu quả của nó trong việc thúc đẩy giảm phát thải
Dự luật sửa đổi quy định việc thiết lập mức giá trần, được gọi là "giá giao dịch trần tham chiếu", để ngăn chặn giá cho phép phát thải tăng quá mức (Điều 39). Các mức giá trần và giá trần carbon tương tự đã được áp dụng ở các quốc gia khác, dựa trên các bài học kinh nghiệm từ hoạt động của các hệ thống ETS hiện có.
Một mối quan tâm lớn hơn đối với GX-ETS là liệu giá carbon có đủ cao để thúc đẩy việc giảm phát thải có ý nghĩa hay không. Ví dụ, trong EU ETS, mức trần phát thải ở Giai đoạn 1 và 2 quá hào phóng (tức là quá cao), dẫn đến giá carbon yếu và tác động hạn chế đến lượng khí thải. Trong giai đoạn đầu của Giai đoạn 3, giá vẫn ở mức khoảng 4–8 euro, không tạo ra nhiều động lực để thay đổi. Phải đến năm 2018, giá mới bắt đầu tăng, góp phần vào việc giảm phát thải hiệu quả hơn. Trong giai đoạn 2022–2023, giá tăng lên khoảng 80 euro, một phần là do các đợt đóng cửa quy mô lớn do sự cố mất điện của nhà máy điện hạt nhân tại Pháp. Đến năm 2024, giá đã giảm xuống còn khoảng 50–60 euro.
Một lý do để lo ngại về việc liệu GX-ETS có dẫn đến mức giá carbon đủ cao hay không là, như đã đề cập ở trên, luật hiện hành không đặt ra mức trần rõ ràng. Một lý do khác là GX-ETS không được thiết kế trực tiếp với mục đích giảm phát thải.
Trong trường hợp của EU-ETS, mục đích của hệ thống được nêu rõ là "để tăng lượng khí thải nhà kính nhằm góp phần vào mức giảm được coi là cần thiết về mặt khoa học để tránh biến đổi khí hậu nguy hiểm". (Điều 1 của Chỉ thị EU ETS). Tương tự như vậy, giá carbon cũng được dự định đặt ở mức đủ để đáp ứng các mục tiêu giảm phù hợp với mục tiêu của hệ thống.
Tuy nhiên, trái ngược với mục tiêu của các hệ thống ETS của các quốc gia khác là giảm phát thải, chính phủ Nhật Bản giải thích rằng GX-ETS có mục đích "thúc đẩy quá trình chuyển đổi suôn sẻ sang cơ cấu kinh tế hướng đến tăng trưởng phi carbon". Không rõ từ lời giải thích của chính phủ về loại giá carbon mà chính phủ sẽ hướng tới. Điều rõ ràng là doanh thu từ các cuộc đấu giá cho các nhà sản xuất điện, cùng với các khoản thuế nhiên liệu hóa thạch sẽ được áp dụng riêng, sẽ là nguồn tiền để trang trải 20 nghìn tỷ yên Trái phiếu chuyển đổi kinh tế GX. Giá carbon chỉ được thiết lập để tài trợ cho 20 nghìn tỷ yên trái phiếu sẽ không đủ cao để đạt được mục tiêu giảm phát thải hiệu quả.
Để đạt được mức giá carbon có hiệu quả trong việc giảm phát thải, cần phải thiết lập mức trần (như đã giải thích ở trên). Tuy nhiên, đồng thời, cần tham khảo mức giá carbon do Ủy ban liên chính phủ về biến đổi khí hậu (IPCC) xác định là cần thiết để đạt được mục tiêu 1,5°C khi xác định mức trần.
Biến GX-ETS thành một hệ thống hoạt động với sự hợp tác của các công ty và thành phố tiên phong
Mặc dù những nỗ lực của Nhật Bản nhằm đưa ra ETS còn chậm hơn nhiều so với phần còn lại của thế giới, nhưng các công ty và chính quyền địa phương ở tuyến đầu của cuộc chiến phi cacbon hóa đã không ngồi im chờ chính phủ hành động về giá carbon. Nhiều công ty đã áp dụng giá carbon nội bộ. Trên thực tế, 63% số người trả lời CDP (chủ yếu là các công ty được niêm yết trên Thị trường TSE Prime) đã đưa ra giá carbon nội bộ hoặc có kế hoạch thực hiện trong vòng hai năm. Đối với chính quyền địa phương, Chính quyền đô thị Tokyo đã đưa ra hệ thống giới hạn và giao dịch (Chương trình giới hạn và giao dịch Tokyo) vào năm 2008 thông qua việc sửa đổi một sắc lệnh (như đã mô tả ở trên). Tỉnh Saitama lân cận cũng đã áp dụng một hệ thống tương tự.
Để đảm bảo rằng GX-ETS thực sự đóng góp vào quá trình phi cacbon hóa, chính phủ nên học hỏi từ những nỗ lực tiên phong của các công ty này và các g địa phương
chính phủ, đảm bảo rằng kết quả của những nỗ lực của họ có thể được đưa vào hoạt động của GX-ETS một cách hữu ích. Trong mọi trường hợp, những nỗ lực của các công ty và chính quyền địa phương đã chủ động theo đuổi các biện pháp giảm phát thải độc lập không bị phá hoại.
Nếu một ETS được thiết kế tốt, triển khai hiệu quả và liên tục được cải thiện, nó có thể đóng vai trò là một công cụ mạnh mẽ để khử cacbon. Tuy nhiên, nếu quản lý kém, có nguy cơ hệ thống sẽ không mang lại hiệu quả giảm phát thải có ý nghĩa và thay vào đó là gánh nặng cho các công ty tham gia với các nhiệm vụ hành chính quá mức.
Tôi thực sự hy vọng rằng với sự hợp tác của các công ty và chính quyền địa phương, chính phủ quốc gia sẽ có thể phát triển GX-ETS thành một hệ thống thực sự hiệu quả để đạt được mục tiêu khử cacbon.
