Vượt qua “Legislative Solutionism”: Cải cách thể chế không chỉ là sửa luật

Vượt qua “Legislative Solutionism”: Cải cách thể chế không chỉ là sửa luật

*Ngày 3/6/2026*

Nguyễn Hữu Hiệu, CEO of Fiin Group

Những ngày gần đây, việc Chính phủ triển khai tổng rà soát hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đã nhận được sự quan tâm lớn từ cộng đồng doanh nghiệp và giới chuyên gia. Đây là một chủ trương rất cần thiết nhằm tháo gỡ các điểm nghẽn, xử lý sự chồng chéo, mâu thuẫn và tạo điều kiện thuận lợi hơn cho hoạt động sản xuất kinh doanh.

Tuy nhiên, từ góc độ phát triển dài hạn, có lẽ đây cũng là dịp để chúng ta suy ngẫm về một câu hỏi rộng hơn:

Liệu cải cách thể chế có đồng nghĩa với sửa đổi hệ thống pháp luật?

Trong nhiều năm qua, khi bàn về cải cách thể chế, chúng ta thường mặc nhiên hiểu thể chế là luật, nghị định, thông tư và các quy định hành chính. Vì vậy, mỗi khi nền kinh tế xuất hiện một vấn đề, phản ứng đầu tiên thường là sửa luật, bổ sung quy định hoặc xây dựng thêm cơ chế quản lý.

Cách tiếp cận này có thể được gọi là “legislative solutionism” – khuynh hướng xem giải pháp lập pháp là câu trả lời mặc định cho hầu hết các vấn đề kinh tế và xã hội.

Tất nhiên, pháp luật luôn đóng vai trò nền tảng. Không có nền kinh tế thị trường nào vận hành hiệu quả nếu thiếu một hệ thống pháp luật đầy đủ và minh bạch. Nhưng kinh nghiệm quốc tế cho thấy không phải mọi vấn đề thể chế đều là vấn đề pháp lý. Và vì vậy, không phải mọi giải pháp thể chế đều là giải pháp lập pháp.

Thể chế rộng hơn pháp luật

Nhà kinh tế học đoạt giải Nobel Douglass North từng định nghĩa thể chế là “luật chơi của xã hội”. Điều đáng chú ý là trong cách tiếp cận của ông, luật pháp chỉ là một phần của thể chế.

Thể chế còn bao gồm:

• Chất lượng thực thi;

• Hệ thống thông tin;

• Chuẩn mực ứng xử;

• Cơ chế khuyến khích;

• Mức độ tin cậy giữa các chủ thể trong nền kinh tế.

Nói cách khác, một nền kinh tế có thể sở hữu rất nhiều quy định nhưng vẫn có chất lượng thể chế thấp nếu thiếu minh bạch, thiếu khả năng thực thi hoặc thiếu niềm tin.

Ngược lại, nhiều nền kinh tế được đánh giá cao không phải vì họ có nhiều luật hơn, mà vì họ tạo ra môi trường kinh doanh ổn định, dự báo được và đáng tin cậy hơn.

Khi nhà đầu tư lựa chọn Singapore, họ không đầu tư vì Singapore có nhiều luật. Họ đầu tư vì chính sách ổn định, thực thi nhất quán, dữ liệu đáng tin cậy và chi phí giao dịch thấp.

Đó mới là giá trị thực sự của thể chế.

Cái bẫy của legislative solutionism

Legislative solutionism trở thành một cái bẫy khi chúng ta vô thức cho rằng:

Có vấn đề thì phải thêm quy định.

Thị trường gặp rủi ro.

→ Bổ sung quy định.

Xuất hiện một vụ việc tiêu cực.

→ Siết chặt thủ tục.

Một lĩnh vực phát triển chưa như kỳ vọng.

→ Xây dựng thêm cơ chế quản lý.

Những phản ứng này đôi khi cần thiết. Nhưng nếu được sử dụng như giải pháp mặc định cho mọi vấn đề, chúng có thể dẫn đến một vòng lặp không mong muốn.

Thiếu niềm tin.

→ Tăng kiểm soát.

→ Tăng thủ tục.

→ Tăng chi phí.

→ Tăng động cơ lách quy định.

→ Tiếp tục tăng kiểm soát.

Kết quả là hệ thống ngày càng phức tạp nhưng mức độ tin cậy không cải thiện tương ứng.

Ví dụ từ câu chuyện SME vay vốn

Một ví dụ rất điển hình là bài toán tiếp cận tín dụng của doanh nghiệp nhỏ và vừa.

Trong nhiều năm qua, hỗ trợ SME tiếp cận vốn luôn là ưu tiên chính sách. Khi thấy SME khó vay vốn, phản ứng thường thấy là xây dựng thêm chương trình hỗ trợ, bổ sung các cơ chế ưu đãi hoặc yêu cầu hệ thống ngân hàng mở rộng tín dụng.

Tuy nhiên, câu hỏi quan trọng hơn là:

SME không vay được vốn vì thiếu chính sách hay vì thiếu niềm tin?

Từ góc nhìn của ngân hàng, khó khăn lớn nhất thường không nằm ở việc thiếu cơ chế cho vay.

Khó khăn nằm ở việc thiếu thông tin đáng tin cậy để đánh giá rủi ro.

Nhiều doanh nghiệp không có báo cáo tài chính được kiểm toán.

Dữ liệu dòng tiền phân tán.

Lịch sử thanh toán với đối tác chưa được chuẩn hóa.

Thông tin về năng lực tín dụng còn hạn chế.

Trong bối cảnh đó, ngay cả khi có thêm chính sách hỗ trợ, ngân hàng vẫn khó có thể cho vay nếu chưa giải quyết được bài toán thông tin.

Đây trước hết là một vấn đề về dữ liệu và niềm tin, trước khi là một vấn đề về pháp luật.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy tín dụng SME được mở rộng mạnh nhất không phải khi có nhiều quy định hơn, mà khi có nhiều thông tin hơn.

Credit bureau phát triển.

Dữ liệu thuế được số hóa.

Hóa đơn điện tử được chuẩn hóa.

Dữ liệu thanh toán được kết nối.

Hệ thống chấm điểm tín dụng được hoàn thiện.

Khi nhà đầu tư lựa chọn Singapore, họ không đầu tư vì Singapore có nhiều luật. Họ đầu tư vì chính sách ổn định, thực thi nhất quán, dữ liệu đáng tin cậy và chi phí giao dịch thấp.

Đó mới là giá trị thực sự của thể chế.

Cái bẫy của legislative solutionism

Legislative solutionism trở thành một cái bẫy khi chúng ta vô thức cho rằng:

Có vấn đề thì phải thêm quy định.

Thị trường gặp rủi ro.

→ Bổ sung quy định.

Xuất hiện một vụ việc tiêu cực.

→ Siết chặt thủ tục.

Một lĩnh vực phát triển chưa như kỳ vọng.

→ Xây dựng thêm cơ chế quản lý.

Những phản ứng này đôi khi cần thiết. Nhưng nếu được sử dụng như giải pháp mặc định cho mọi vấn đề, chúng có thể dẫn đến một vòng lặp không mong muốn.

Thiếu niềm tin.

→ Tăng kiểm soát.

→ Tăng thủ tục.

→ Tăng chi phí.

→ Tăng động cơ lách quy định.

→ Tiếp tục tăng kiểm soát.

Kết quả là hệ thống ngày càng phức tạp nhưng mức độ tin cậy không cải thiện tương ứng.

Ví dụ từ câu chuyện SME vay vốn

Một ví dụ rất điển hình là bài toán tiếp cận tín dụng của doanh nghiệp nhỏ và vừa.

Trong nhiều năm qua, hỗ trợ SME tiếp cận vốn luôn là ưu tiên chính sách. Khi thấy SME khó vay vốn, phản ứng thường thấy là xây dựng thêm chương trình hỗ trợ, bổ sung các cơ chế ưu đãi hoặc yêu cầu hệ thống ngân hàng mở rộng tín dụng.

Tuy nhiên, câu hỏi quan trọng hơn là:

SME không vay được vốn vì thiếu chính sách hay vì thiếu niềm tin?

Từ góc nhìn của ngân hàng, khó khăn lớn nhất thường không nằm ở việc thiếu cơ chế cho vay.

Khó khăn nằm ở việc thiếu thông tin đáng tin cậy để đánh giá rủi ro.

Nhiều doanh nghiệp không có báo cáo tài chính được kiểm toán.

Dữ liệu dòng tiền phân tán.

Lịch sử thanh toán với đối tác chưa được chuẩn hóa.

Thông tin về năng lực tín dụng còn hạn chế.

Trong bối cảnh đó, ngay cả khi có thêm chính sách hỗ trợ, ngân hàng vẫn khó có thể cho vay nếu chưa giải quyết được bài toán thông tin.

Đây trước hết là một vấn đề về dữ liệu và niềm tin, trước khi là một vấn đề về pháp luật.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy tín dụng SME được mở rộng mạnh nhất không phải khi có nhiều quy định hơn, mà khi có nhiều thông tin hơn.

Credit bureau phát triển.

Dữ liệu thuế được số hóa.

Hóa đơn điện tử được chuẩn hóa.

Dữ liệu thanh toán được kết nối.

Hệ thống chấm điểm tín dụng được hoàn thiện.

Khi đó, ngân hàng có thể định lượng rủi ro tốt hơn và dòng vốn tự nhiên được khơi thông.

Nói cách khác:

Giải pháp lập pháp cố gắng ép dòng vốn chảy.

Trong khi giải pháp thể chế làm cho dòng vốn muốn chảy.

Thể chế của thế kỷ XXI là hạ tầng niềm tin

Nếu thế kỷ XX là thời kỳ mà luật pháp đóng vai trò trung tâm trong việc tạo dựng niềm tin, thì thế kỷ XXI đang chứng kiến sự nổi lên của một lớp hạ tầng mới.

Đó là:

• Dữ liệu;

• Định danh số;

• Hệ thống tín dụng;

• Xếp hạng tín nhiệm;

• Chuẩn mực công bố thông tin;

• Các nền tảng số;

• Công nghệ AI và phân tích dữ liệu.

Những yếu tố này không thay thế pháp luật.

Nhưng chúng giúp giảm đáng kể chi phí xác minh, chi phí giao dịch và chi phí hợp tác trong nền kinh tế.

Thực chất, đây cũng là một phần của thể chế.

Bởi mục tiêu cuối cùng của thể chế không phải là tạo ra nhiều quy định hơn.

Mục tiêu của thể chế là giúp những người không quen biết vẫn có thể hợp tác với nhau một cách hiệu quả.

Từ rà soát pháp luật đến nâng cấp hạ tầng niềm tin

Việc tổng rà soát hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện nay là bước đi đúng đắn và cần thiết.

Nhưng nếu xem đây là một cuộc tổng kiểm kê thể chế, có lẽ phạm vi nên được nhìn rộng hơn.

Bên cạnh việc rà soát luật, nghị định hay thông tư, chúng ta cũng có thể đặt ra những câu hỏi lớn hơn:

• Chi phí tuân thủ của doanh nghiệp đang ở đâu?

• Chi phí xác minh thông tin đang ở đâu?

• Dữ liệu đã đủ minh bạch và kết nối hay chưa?

• Mức độ tin cậy trong các giao dịch kinh tế đang ở mức nào?

• Có thể giảm bao nhiêu thủ tục nếu dữ liệu được chia sẻ tốt hơn?

Đó là những câu hỏi mang tính thể chế không kém bất kỳ cuộc sửa đổi luật nào.

Bởi cuối cùng, một quốc gia không trở nên hiệu quả hơn chỉ vì có nhiều luật hơn.

Một quốc gia trở nên hiệu quả hơn khi có thể tạo ra nhiều niềm tin hơn với ít ma sát hơn.

Và có lẽ, đó mới là đích đến sâu xa nhất của cải cách thể chế trong kỷ nguyên số.